Цена нерасширения ЕС: принятие новых стран или сохранение «серой зоны» — где наибольший риск

Украина и другие страны-кандидаты продолжают свой путь к полноправному членству в ЕС, обещая обеспечить скорейшее внедрение необходимых реформ. В то же время скептики предостерегают: принятие новых членов, прежде всего Украины, потребует колоссальных расходов из бюджета ЕС и будет ложиться в тягость на нынешние государства-члены. Однако все большее число аналитиков и официальных лиц настаивают на противоположном: настоящая цена — это цена бездействия. Нестабильность на границах, потеря геополитического доверия к ЕС, усиление внешних угроз и появление «серых зон», куда охотно заходят другие игроки — все это может стоить ЕС гораздо больше, чем любая программа интеграции.

Именно поэтому в рамках постоянной рубрики на ТСН.ua «Новая Европа интересуется» Центр «Новая Европа» обратился к ведущим экспертам с ключевым вопросом:

Что будет стоить дороже для Европейского Союза — расширение или нерасширение; и почему?

Ключевые выводы:

• Нерасширение стоит дороже расширения. Финансовые расходы на интеграцию новых членов предсказуемы и распределены во времени, тогда как стратегическая цена нерасширения — нестабильность на границах, потеря геополитического доверия и усиление внешних угроз — значительно выше и непредсказуема. Кроме того, ЕС будет нести расходы на поддержку Украины. Институциональная интеграция снижает эти расходы и повышает их эффективность, превращая Украину из получателя помощи в полноценного субъекта безопасности.

• Украина является стратегическим активом, а не обузой. Самая большая армия в Европе, уникальный боевой опыт, технологический и аграрный потенциал делают Украину не объектом помощи, а полноценным партнером, укрепляющим безопасность и потенциал всего ЕС. Стабильная, демократическая и экономически интегрированная Украина усилит общий рынок, расширит оборонно-промышленные возможности Европы, улучшит продовольственную и энергетическую безопасность континента. Вопрос заключается не в том, имеет ли расширение цену, а какую цену Европа готова взять на себя — ведь нерасширение рискует создать существенно более высокие экономические, политические и расходы на безопасность.

• «Серая зона» опасна как для Украины, так и для самого ЕС. Длительная неопределенность статуса стран-кандидатов ослабляет стимулы к реформам, открывает простор для внешнего влияния и подрывает доверие к ЕС как гаранту стабильности в регионе.

• Украина без четкого европейского направления — это риск безопасности для всего континента. Отказ от интеграции означает потерю страны с наиболее милитаризованным и травмированным обществом, которое останется без ориентиров. В то же время, современная война все больше становится битвой инноваций и промышленного производства, и ЕС не сможет эффективно противостоять России без уникальной украинской экспертизы и опыта.

• Перспектива членства — самый действенный двигатель реформ. Никакой другой механизм не способен поддерживать устойчивые политические коалиции и общественную поддержку глубоких реформ, как реальная перспектива вступления в ЕС. Частичная интеграция без членства не заменяет этот эффект.

• Расширение возможно только при реформах — как внутри ЕС, так и в странах-кандидатах. Несмотря на стратегическую необходимость интеграции, страны-кандидаты не могут пренебрегать выполнением вводных критериев. Внедрение изменений в сфере «Основ» остается обязательным условием, чтобы доказать институционную способность и сделать невозможным откат реформ после вступления. В то же время без реформирования собственных процессов принятия решений и финансовых программ, в частности, Совместной сельскохозяйственной политики и Фонда сплоченности, расширение рискует привести к параличу и финансовому краху ЕС.

Штефан Мастер, руководитель Центра по вопросам порядка и управления в Восточной Европе, German Council on Foreign Relations (DGAP, Германия)

Альтернативы интеграции Украины в ЕС и успешного процесса расширения в Восточной Европе и на Западных Балканах не существует. Отказ от интеграции Украины будет означать для ЕС потерю страны с крупнейшей армией в Европе и сильно милитаризованным и травмированным обществом в результате войны России. Это было бы не только упущенной исторической возможностью и огромным шансом для ЕС с точки зрения оборонного, человеческого, экономического и энергетического потенциала; это также было бы опасно для Европы создать такую «серую зону» в своем восточном соседстве. Украина без четкой ориентации представляла бы риск безопасности для Европы.

Нерасширение и отказ от интеграции Украины приведет к потере доверия к ЕС не только в вопросе возможности расширения в будущем, но и как к игроку в собственном близком соседстве. Вопрос заключается не в том, должно ли это произойти, а в том, как быстро и по каким правилам. Украина — это особый случай; страна, превосходящая любую другую страну-член, находится в состоянии войны более 4 лет, разрушена во многих регионах, а значительная часть ее населения уже работает и проживает в ЕС. Это означает, что нужна более быстрая интеграция — без уступок в вопросах фундаментальных устоев, но с большей гибкостью в других сферах, чтобы дать украинскому обществу четкий ориентир и не потерять динамику.

Бенжамен Куто, исследователь, Jacques Delors Institute (Франция)

Европейский проект рожден из пепла войны. Его главная цель — обеспечить мир, демократию и процветание на континенте, который пережил самые плохие преступления против человечества. Показательно, что именно те регионы Европы, которые остались вне ЕС, больше всего пострадали от нестабильности и конфликтов. От бывшей Югославии в Грузию и Украину — нерасширение имело высокую цену.

Страны, которые постепенно становились членами ЕС, пережили беспрецедентный политический и экономический прогресс. Расширение было выгодно как для старых стран-членов, так и для новых, в первую очередь благодаря расширению рынков, укреплению безопасности и увеличению геополитического веса ЕС. Новейшая история свидетельствует, что расходы, связанные с нестабильностью на границах Европейского Союза, могут существенно превысить расходы на расширение. Когда Европа не способна к интеграции, ей часто приходится разрешать кризисы, которых можно было бы избежать. Когда Европа сомневается, этот вакуум заполняют конкурирующие силы.

Страны-кандидаты предстают перед вызовами, которые трудно справиться самостоятельно — от российского империализма до неразрешенных региональных споров. Перспектива членства в ЕС остается мощнейшим стимулом для реформ, примирения и институциональной устойчивости. Расширение — это не просто бюджетные расходы, а стратегическая инвестиция. Это наиболее эффективный инструмент Европейского Союза для продвижения мира, усиления его геополитических позиций и создания преуспевающего континента.

Иен Бонд, заместитель директора, Centre for European Reform (Великобритания)

В целом, расширение должно принести огромные преимущества для Европейского Союза — как экономические, так и геополитические. В то же время, если ЕС не сможет реформировать собственные процессы принятия решений или расходные программы, такие как Совместная с/х политика, расширение может привести к параличу и финансовому краху ЕС. Во время предыдущих расширений ЕС в целом удавалось реформироваться ровно так, чтобы продолжать функционировать; надеюсь, так будет и в этот раз.

Если страны-кандидаты не будут воспринимать достаточно серьезно необходимость внедрения всего корпуса правил ЕС, это будет представлять риск для ЕС как «Сообщества законов». После проблем, вызванных Виктором Орбаном в должности премьера Венгрии, все страны-кандидаты должны продемонстрировать, что их институты способны противостоять любому потенциальному авторитарному лидеру.

В конце концов, существует риск использования процесса расширения третьими странами, такими как Россия, для ослабления ЕС — например, способствуя распространению антиевропейских настроений в странах-кандидатах или враждебности странам-кандидатам среди нынешних государств-членов. Вероятно, Россия будет пытаться подорвать доверие к ЕС как гаранта безопасности своих членов, продолжая атаковать Украину даже после вступления в Европейский Союз. В то же время, все эти потенциальные проблемы — это то, к чему ЕС должен готовиться и чем должен управлять; они не являются основанием для отказа в расширении.

Клара Линдстрем, исследовательница, Stockholm Center for Eastern European Studies (SCEEUS, Швеция)

В долгосрочной перспективе нерасширение, вероятно, окажется для ЕС значительно дороже расширения.

Расширение подразумевает настоящие денежные издержки. Расширение фондов сплоченности, сельскохозяйственной поддержки и институциональной способности нуждается в политических компромиссах и бюджетных ресурсах. Однако эти расходы управляемые, поэтапные и в значительной степени предполагаемые. Цена нерасширения больше, ведь она имеет стратегическое, а не только финансовое измерение. Оставить страны-кандидаты в длительной «серой зоне» будет подпитывать нестабильность на границах ЕС, ослаблять стимулы к реформам, создавать возможности для внешних актеров расширять свое влияние и подрывать геополитическое доверие к ЕС.

Пример Украины очень показателен. Поддержка Украины на пути в Европейский Союз — это инвестиция в безопасность и процветание Европы. Стабильная, демократическая и экономическая интегрированная Украина усилила Совместный рынок, расширила бы оборонно-промышленную способность Европы, улучшила бы продовольственную и энергетическую безопасность, а также долгосрочную устойчивость континента.

Следовательно, настоящий вопрос не в том, имеет ли расширение цену, а какие именно расходы Европа готова нести. Расширение нуждается в инвестициях. Нерасширение рискует породить существенно более высокие экономические, политические и расходы по безопасности — и одновременно лишить Европу многих преимуществ, которые может принести именно расширение.

Даниэль Шелиговский, руководитель программы Восточной Европы, Polish Institute of International Affairs (PISM, Польша)

Вопрос расширения ЕС во многом сводится к Украине, но будущее Украины в Европе нужно понимать гораздо шире, чем только членство в Европейском Союзе. Украина стала системным активом Европы: она создает стратегическую дилемму для России и уже вносит реальный вклад в оборону восточного фланга континента через свои военные способности, опыт и сдерживающий потенциал. По этой причине Европа, включая ЕС, и дальше будет нести расходы на поддержку Украины независимо от официального статуса ее отношений с ЕС.

Эти расходы не исчезли бы, если бы Украина оставалась вне ЕС. Наоборот, они наверняка станут больше, если бы Украину оставили в нестабильной серой зоне между Россией и Западом. Итак, главный вопрос заключается не в том, «будет ли Европа платить за Украину», а в том, «как именно».

Институционализация отношений с Украиной отвечала бы интересам Европы, ведь помогла бы окончательно закрепить Украину в европейской архитектуре безопасности и постепенно снизить затраты на помощь — превратив Украину из постоянного получателя экстренной поддержки в структурированного партнера и контрибутора европейской безопасности. Интеграция Украины будет дорогой. Но оставление Украины в «серой зоне» обошлось бы еще дороже — стратегически, политически и финансово. В то же время, эти расходы не будут ложиться исключительно на плечи ЕС. Их будут нести европейские государства в более широком смысле — как члены ЕС, так и страны, не входящие в его состав.

Маттео Бономи, старший исследователь, Istituto Affari Internazionali (IAI, Италия)

Настоящая цена нерасширения заключается не в отсутствии вступления новых стран, а в появлении перманентного «зала ожидания»: государств, глубоко интегрированных с ЕС, но так и не получающих полноценного членства.

За последние несколько лет ЕС разработал сильные инструменты для поддержки экономической интеграции, институционального сближения и сотрудничества сотрудничества без официального членства. Такие инструменты важны, в частности, для Украины, где интеграция усиливает устойчивость и восстановление в условиях войны. В то же время, они не могут заменить того, что исторически делало расширение трансформационным процессом: надежной перспективы вступления.

Перспектива членства — это не только вознаграждение страны за выполнение реформ; она содержит политические коалиции и общественную приверженность, необходимые для дальнейшего реформирования. Хорошим примером являются страны Западных Балкан, где достоверная перспектива вступления остается сильнейшим двигателем прогресса в вопросах правления и верховенства права.

Без такой перспективы ЕС, возможно, все еще сможет стабилизировать свое соседство, управлять кризисами и способствовать частичной интеграции. Однако он рискует потерять свой наиболее эффективный инструмент для достижения глубоких и продолжительных политических трансформаций. Долгосрочные издержки политической стагнации, нестабильности и геополитической конкуренции, возможно, превысили бы издержки самого расширения.

Поэтому для ЕС главным вызовом является не само расширение, а то, как откалибровать процесс интеграции и членства с учетом различных реалий в странах-кандидатах. Интеграция может способствовать укреплению устойчивости и сближению; однако только достоверная перспектива вступления может обеспечить более глубокие политические изменения.

Пьер Арош, профессор европейской и международной политики, Католический университет Лилля (Франция)

Вступление Украины — жизненно важный интерес ЕС. Нравится это ЕС или нет, но из-за сочетания российской угрозы и отстранения США он сейчас оказался — и, вероятно, еще некоторое время будет оставаться — в состоянии геополитической уязвимости. Интеграция ВСУ в оборонную систему Европы имеет решающее значение, чтобы Россия не смогла применить стратегию «разделяй и властвуй». Если такая интеграция не может произойти внутри НАТО из-за сдержанности США, она должна состояться в рамках ЕС. Кроме того, Украина продемонстрировала, что современная война все больше становится битвой инноваций и промышленного производства. ЕС начал работу над этими вызовами, но ЕС не превзойдет Россию без полноценного участия украинцев и их уникальной экспертизы.

Безусловно, расширение потребует значительных затрат с точки зрения экономической и финансовой поддержки. Однако именно потому, что Украина является первой линией обороны Европы, европейцам выгодно поддерживать жизнеспособность свободной и преуспевающей Украины — независимо от того, будет ли она членом ЕС или внешним партнером. Для обеспечения максимальной сплоченности перед внешними угрозами желательно, чтобы такая поддержка оказывалась именно в рамках ЕС.

*Материал подготовлен при поддержке Международного фонда «Возрождение». Материал отображает позицию авторов и не обязательно совпадает с позицией Международного фонда «Возрождение».